토지공개념은 현 정부의 부동산 정책 근간이 되는 개념이다. 토지공개념을 쉽게 설명하면 토지의 공공적 사용을 위해 사유재산권을 규제할 수 있다는 의미로 토지의 사유화가 이뤄진 상태에서 토지 공적 목적과 합리적 이용에 대한 정치·제도적 보완을 목적으로 제시됐다. 토지의 권리 이용과 처분은 보장하되 수익은 환수한다는 의미로 불로소득을 환수해 투기를 막을 수 있다고 봤다.
토지공개념의 이론적 배경은 애덤 스미스나 존 스튜어트 밀 등 여러 경제학자들이 토지 공공성을 강조하며 토지주의 불로소득을 비판한데서 나왔다.
헨리 조지의 저서 ‘진보와 빈곤’ 은 사회적 불평등의 가장 큰 원인이 토지 소유의 불평등이며, 토지 소유로 인한 불로소득을 모조리 세금으로 거둬들여야 한다고 주장했다. 이 사상은 노무현 정부와 현 정부의 부동산 정책 근간이며 최근 종합부동산세나 기타 세금정책의 이론적 배경이 되고 있다.
토지공개념은 우리 헌법에도 반영된 조항이 있다. 1987년 개정 헌법 제23조 제2항, 제3항, 제121조, 제122조는 토지공개념이 반영된 조항으로, 재산권은 공공복리에 적합하도록 행사해야 하며 공공 필요에 의해 재산권의 수용 또는 제한 및 보상을 해야한다. 국토의 효율적이고 균형있는 이용 개발 보전을 위해 제한과 의무를 과할 수 있다는 내용이다.
토지공개념은 진보적 성향 정책으로 보이지만 실제 실행된 것은 노태우 정부 때다.
88올림픽 후 부동산 가격이 급상승하자 정부는 1989년 토지공개념의 핵심이 되는 3개 법안 ‘택지소유상한에 관한 법률’, ‘토지초과이득세법’, ‘개발이익환수에 관한 법률’ 등 토지공개념 3법을 시행했다.
토지는 사유재인 동시에 공공재적인 특성을 가지므로 공익을 우선해 토지소유를 제한, 토지소유를 적정화하고 토지거래를 규제해 실수요자의 토지수요를 지원하고 불로소득을 환수하고 기업의 과다토지 보유를 억제해 토지이용의 효율성을 높이고자 하는 게 도입 취지다.
그러나 토지공개념 3법은 위헌 판결을 받게 되는데 토지초과이득세는 1994년, 택지소유상한제는 2002년 위헌 판결을 받았다. 개발이익환수제도 폐지 이후 노무현 대통령때 부활했다.
토지공개념이 위헌 또는 헌법불합치 결정을 받아 폐기되기는 했지만 완전히 사라진 것은 아니다. 현재 부동산 시장에서 많은 문제가 되고 있는 토지거래허가제와 종합부동산세 등은 토지공개념이 반영된 제도이다.
이외에도 개발제한구역, 농지나 임야의 전용제한, 토지의 용도지정은 토지공개념을 전제로 토지에 제한을 가하고 있는 것으로 볼 수 있다. 토지공개념이 아무리 선한 취지로 시행되었다 하더라도 과하면 문제가 될 수 있다.
‘과유불급, 지나치면 부족한 것과 같다’는 말이 있다. 토지공개념이 아무리 선한 정책이라 할지라도 제한이 과도해 지면 문제가 될 수 있다. 자본주의 사회에서 개인의 사유재산권을 과도하게 침해하거나 특별한 구제 조치나 퇴로를 확보해 주지 않고 시행하는 정책은 그만큼 반발이나 실효성이 떨어진다는 것을 알아야 할 것이다. 지난 보궐선거에서 여당의 참패 원인도 국민 정서와 괴리는 부동산 정책도 한 몫한 것에서도 잘 알 수 있다.
윤정혜 기자 yun@idaegu.com